Đây là một nội dung đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (Điều 80) và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (Điều 52). Tuy nhiên, trong các văn bản trước đây, ngưng hiệu lực của văn bản QPPL chỉ được quy định là hậu quả pháp lý của việc đình chỉ thi hành văn bản QPPL. Khi văn bản QPPL bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản hết hiệu lực, nếu không hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực. Hiện nay, Luật năm 2015 đã quy định sửa đổi, bổ sung trường hợp ngưng hiệu lực văn bản QPPL không chỉ trong trường hợp văn bản QPPL bị đình chỉ thi hành mà còn để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Ngoài ra, tại Điều 143 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP còn quy định hình thức ngưng hiệu lực của văn bản QPPL là một trong sáu hình thức xử lý văn bản được rà soát, đó là: (1) Bãi bỏ toàn bộ và một phần văn bản; (2) Thay thế văn bản; (3) Sửa đổi, bổ sung văn bản; (4) Ban hành văn bản mới; (5) Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản; (6) Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản.
Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản là hình thức mới được bổ sung so với Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL (Điều 19). Việc bổ sung hình thức ngưng hiệu lực văn bản QPPL trong trường hợp rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh là cần thiết, vì khi có căn cứ về tình hình kinh tế - xã hội để rà soát văn bản cũng có nghĩa là tình hình kinh tế - xã hội đã có sự thay đổi, trong khi đó các quy định pháp luật cũ nếu tiếp tục áp dụng thì có thể sẽ không còn phù hợp. Do đó, khi rà soát văn bản căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội nếu phát hiện văn bản QPPL có quy định hiện không còn phù hợp thì cần thiết nên kịp thời ngưng hiệu lực của văn bản đó để chờ kết quả giải quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, khi áp dụng ngưng hiệu lực của văn bản QPPL, giữa quy định của pháp luật và thực tiễn còn có một số vướng mắc, bất cập, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành văn bản ngưng hiệu lực văn bản QPPL. Theo quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 153 Luật năm 2015 thì “cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL quyết định ngưng hiệu lực của văn bản đó trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề phát sinh”. Thực tế ở địa phương cho thấy, nếu văn bản cần ngưng hiệu lực là Nghị quyết do HĐND ban hành thì phải chờ đến khi HĐND họp kỳ gần nhất mới có thể quyết định. Trong khi đó, ngưng hiệu lực văn bản QPPL là việc cần làm ngay để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh. Nếu chờ đến kỳ họp gần nhất của HĐND thì sẽ không đảm bảo tính kịp thời trong việc ngưng hiệu lực của văn bản QPPL do HĐND ban hành.
Thứ hai, về hình thức ban hành văn bản ngưng hiệu lực văn bản QPPL. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 153 Luật năm 2015 thì “thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Như vậy, việc ngưng hiệu lực văn bản QPPL phải được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. Đồng thời, về trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL, tuy việc ban hành văn bản ngưng hiệu lực văn bản QPPL đã được Luật năm 2015 quy định thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn (Khoản 2 Điều 146 Luật năm 2015) nhưng vẫn mất nhiều thời gian hơn ban hành bằng hình thức văn bản khác. Do đó, nếu ban hành văn bản theo hình thức và trình tự thủ tục như quy định hiện nay thì khó có thể thực hiện ngay việc ngưng hiệu lực văn bản khi cần giải quyết kịp thời các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh.
Thứ ba, về thời điểm tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực của văn bản quy định ngưng hiệu lực. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 153 Luật năm 2015 thì thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, trên thực tế quy định này đôi khi khó thực hiện. Bởi lẽ việc xác định rõ thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản trong một số trường hợp không hề đơn giản. Thông thường, khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi thì có thể xác định được thời điểm cần ngưng hiệu lực của văn bản. Tuy nhiên, để biết rõ khi nào tình hình có thể được giải quyết thì chỉ mang tính dự kiến, do đó, để xác định cụ thể thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực là không khả thi. Ví dụ, ở địa phương ban hành văn bản QPPL quy định về mức tiền thưởng cho các doanh nghiệp, hợp tác xã, các tổ chức kinh tế khác (được cấp thẩm quyền giao chỉ tiêu thu nộp ngân sách nhà nước hàng năm) và các hộ sản xuất kinh doanh hoàn thành vượt mức kế hoạch nộp ngân sách nhà nước giao hàng năm trên địa bàn. Tuy nhiên, trong năm ngân sách của địa phương không đủ chi cho khoản thưởng trên, do đó cần kịp thời ngưng hiệu lực của văn bản để giải quyết vấn đề về nguồn ngân sách trích thưởng. Như vậy, việc xác định thời điểm ngưng hiệu lực là rõ ràng, nhưng thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực thì vẫn chưa rõ. Vì chưa biết đến thời điểm nào địa phương mới giải quyết được vấn đề nguồn ngân sách để trích thưởng, và nếu không giải quyết được thì khi nào văn bản mới hết hiệu lực? Qua ví dụ trên có thể thấy rằng, có những trường hợp không thể xác định được cụ thể thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực.
Với những vướng mắc, bất cập nêu trên trong quá trình thực hiện quy định về ngưng hiệu lực văn bản QPPL, xin đề xuất một số giải pháp, kiến nghị để giải quyết như sau:
Đối với vấn đề về thẩm quyền ban hành văn bản ngưng hiệu lực Nghị quyết QPPL của HĐND, có thể quy định linh hoạt theo hướng Thường trực HĐND ban hành văn bản ngưng hiệu lực Nghị quyết của HĐND cùng cấp trong trường hợp HĐND chưa thể họp ngay để quyết định. Nếu quy định như trên cũng sẽ giải quyết được vấn đề vướng mắc về hình thức văn bản ngưng hiệu lực văn bản QPPL. Trong trường hợp Thường trực HĐND có thẩm quyền quyết định ngưng hiệu lực Nghị quyết QPPL của HĐND thì ban hành văn bản hành chính để ngưng hiệu lực. Việc ban hành văn bản hành chính sẽ tiết kiệm được nhiều thời gian hơn so với ban hành văn bản bằng hình thức QPPL, kể cả trong trường hợp được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Theo quy định của Luật năm 2015, thông thường trình tự thủ tục rút gọn mất gần một tháng mới ban hành được văn bản QPPL ngưng hiệu lực, nhưng nếu ban hành theo hình thức văn bản hành chính thì chỉ cần một ngày là đã có thể ngưng hiệu lực của văn bản. Đồng thời, nếu có vấn đề phát sinh cần sửa đổi, bổ sung, thay thế thì áp dụng đối với văn bản hành chính vẫn nhanh gọn và thuận tiện hơn. Tất nhiên, văn bản hành chính được ban hành để ngưng hiệu lực văn bản QPPL cũng phải đăng trên Công báo hoặc niêm yết tại trụ sở cơ quan, đơn vị và gửi các đối tượng có liên quan đến văn bản để biết và thực hiện.
Về vấn đề xác định thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực, đề nghị không bắt buộc phải quy định rõ trong văn bản ngưng hiệu lực. Bởi lẽ như phân tích ở trên, trong một số trường hợp đây là vấn đề khó thực hiện trên thực tế. Ngay tại các văn bản QPPL của Trung ương khi bị ngưng hiệu lực cũng không thể xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực. Ví dụ như Thông tư số 02/2018/TT-BGTVT ngày 09/01/2018 của Bộ Giao thông vận tải quy định ngưng hiệu lực một phần Thông tư số 45/2017/TT-BGTVT ngày 17/11/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 01/2016/TT-BGTVT ngày 01/02/2016 quy định chi tiết về Chương trình an ninh hàng không và kiểm soát chất lượng an ninh hàng không Việt Nam không quy định về thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực. Hoặc Thông tư số 05/2017/TT-BKHCN ngày 25/5/2017 của Bộ Khoa học và Công nghệ quy định ngưng hiệu lực một phần Thông tư số 13/2015/TT-BKHCN ngày 21/7/2015 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ sửa đổi, bổ sung Thông tư số 23/2010/TT-BKHCN ngày 29/12/2010 hướng dẫn bảo đảm an ninh nguồn phóng xạ cũng không quy định về thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực. Ở một số địa phương cũng ban hành văn bản ngưng hiệu lực nhưng thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực lại không quy định rõ trong văn bản, mà chỉ quy định chung chung như “cho đến khi văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế”. Do vậy, đối với vấn đề này, đề nghị nên quy định theo hai hướng: (i) trường hợp xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực thì phải quy định rõ trong văn bản ngưng hiệu lực; (ii) trường hợp chưa xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực thì không cần phải quy định trong văn bản ngưng hiệu lực nhưng phải quy định tại một văn bản khác khi đã xác định được thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực. Đối với trường hợp (ii), cũng cần lưu ý là nếu quy định ban hành văn bản ngưng hiệu lực văn bản QPPL bằng hình thức văn bản hành chính thì chỉ được ban hành văn bản khác có nội dung xác định thời điểm văn bản tiếp tục có hiệu lực, còn thời điểm văn bản hết hiệu lực phải được quy định tại văn bản QPPL theo đúng quy định.
Trên đây là một số vấn đề vướng mắc, bất cập trong việc thực hiện quy định ngưng hiệu lực văn bản QPPL và quan điểm cá nhân về giải pháp tháo gỡ để tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật, đảm bảo tính khả thi của việc thực hiện pháp luật.
Đỗ Thị Ngọc Thúy