Với mục tiêu tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi mới về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng; trên quan điểm chỉ đạo tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, đổi mới cách xây dựng chương trình và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp pháp luật theo hướng dân chủ, hiện đại, hiệu quả, bảo đảm phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013, bảo đảm sự đồng bộ với các dự án luật về tổ chức bộ máy nhà nước, kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, 2004 và một số quy định của Luật năm 1996; ngày 22/9/2015 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Luật 2015). Để quy định chi tiết một số điều cũng như các biện pháp thi hành Luật 2015., ngày 14/5/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP để hướng dẫn thi hành.

Sau khi Luật 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được ban hành việc phổ biến, quán triệt và tổ chức thực hiện trên địa bàn được triển khai nghiêm túc, đã tạo sự chuyển biến về nhận thức và nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành, người đứng đầu các cơ quan, đơn vị đối với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện Luật 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, bên cạnh những thuận lợi thì vẫn còn gặp một số khó khăn, vướng mắc như sau:

Thứ nhất, Luật 2015 có nhiều nội dung đổi mới quan trọng, mang tính đột phá, nhiều nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của địa phương phải thực hiện như: Đánh giá chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh; công bố danh mục và ban hành văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước đảm bảo có hiệu lực đồng thời với văn bản giao quy định chi tiết, đây là những nhiệm vụ mới, khó, phải qua nhiều quy trình, công đoạn nên mất nhiều thời gian, nguồn lực cho việc tổ chức thực hiện.

Thứ hai, hiện nay, còn có nhiều cách hiểu, cách xác định khác nhau về văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) và văn bản không phải là văn bản QPPL. Cùng một nội dung nhưng có địa phương ban hành văn bản QPPL, có địa phương lại ban hành văn bản cá biệt. Vì vậy, quá trình thực hiện còn thiếu thống nhất. Trong khi đó, tại Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có quy định một số nghị quyết và quyết định không phải là văn bản QPPL nhưng liệt kê chưa đầy đủ.

Thứ ba, theo quy định tại Khoản 1 Điều 151 Luật 2015 thì thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản QPPL của cấp tỉnh và không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản QPPL của cấp huyện, cấp xã. Với quy định nêu trên, trong quá trình thực hiện có một số vướng mắc:

Một là, dự thảo văn bản QPPL sau khi hoàn thành giai đoạn dự thảo, lấy ý kiến góp ý, thẩm định thì cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ tiếp thu hoàn thiện dự thảo và trình  UBND ban hành hoặc để UBND trình HĐND ban hành thông qua Văn phòng UBND. Vì vậy, việc quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải dự kiến cụ thể ngày có hiệu lực của văn bản QPPL trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là không có tính khả thi trên thực tế. Hơn nữa văn bản QPPL sau khi được người có thẩm quyền ký ban hành sẽ chuyển cho văn thư của Văn phòng UBND (đối với Quyết định), văn thư của Văn phòng HĐND (đối với Nghị quyết) vào số, phát hành. Lúc này việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản do Văn thư thực hiện.

Hai là, hiện nay, có ý kiến cho rằng việc quy định hiệu lực văn bản QPPL của HĐND, UBND theo hướng “có hiệu lực sau 10 ngày (hoặc sau 07 ngày) kể từ ngày ký ban hành” là phù hợp với tinh thần chung của luật, đó là: Ngày có hiệu lực của văn bản QPPL đã được quy định cụ thể ngay trong văn bản QPPL (tức là bắt đầu từ ngày thứ 11 (hoặc ngày thứ 08) tính từ ngày ký ban hành văn bản đã được xác định cụ thể tại phần địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản) và đã đảm bảo không sớm hơn 10 ngày (hoặc 07 ngày) kể từ ngày ký ban hành.

Thứ tư, theo quy định tại Khoản 1 Điều 12 của Luật 2015 thì văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền. Vấn đề này cũng đã được Bộ Tư pháp hướng dẫn tại Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL ngày 28/11/2016. Tuy nhiên, qua thực tế áp dụng vẫn còn vướng mắc và còn có nhiều ý kiến khác nhau, trong đó có ý kiến cho rằng, theo quy định tại Điều 2 Luật 2015 thì văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định. Trong khi đó Quyết định bãi bỏ văn bản QPPL không chứa QPPL, chỉ áp dụng một lần, do đó nếu Quyết định bãi bỏ văn bản QPPL được ban hành bằng văn bản QPPL thì không phù hợp với quy định tại Điều 2 của Luật 2015. Mặt khác, loại ý kiến này còn lập luận rằng, quy định tại Khoản 1 Điều 12 chỉ áp dụng trong trường hợp khi cơ quan có thẩm quyền ban hành một văn bản QPPL để quy định một vấn đề nào đó, đồng thời trong văn bản này có bãi bỏ một phần của văn bản QPPL khác có nội dung trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản của cấp trên hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Còn trong trường hợp để bãi bỏ toàn bộ một hoặc một số văn bản có đối tượng điều chỉnh không còn hoặc toàn bộ quy định của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản của cấp trên hoặc nội dung văn bản không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội mà không cần thiết ban hành văn bản để thay thế thì có thể ban hành quyết định hành chính để bãi bỏ.

Thứ năm, theo quy định tại Khoản 1, Điều 157 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì định kỳ hằng năm Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp công bố danh mục văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực thuộc trách nhiệm rà soát của mình, bao gồm cả văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực theo quy định tại khoản 3, 4 và 5 Điều 38 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, đối chiếu với quy định tại khoản 3, 4 và 5 Điều 38 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì tại địa phương, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm lập, công bố theo thẩm quyền hoặc trình Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp công bố danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần theo quy định tại khoản 2 Điều này do mình ban hành và do Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành trước ngày văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực. Quy định như vậy có một số bất cập như sau:

Một là, quy định của 2 điều khoản trên có sự mâu thuẫn về thẩm quyền trong việc công bố danh mục hết hiệu lực đối với văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực. Nếu Điều 157 quy định thẩm quyền công bố danh mục văn bản hết hiệu lực bao gồm cả văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực theo quy định tại khoản 3, 4 và 5 Điều 38 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thuộc về Chủ tịch UBND thì tại Khoản 5, Điều 38 lại quy định thẩm quyền này thuộc về UBND và Thường trực HĐND.

Hai là, việc vừa quy định công bố danh mục hết hiệu lực đối với văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực trước ngày văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực và lại quy định đưa những văn bản này vào danh mục công bố hằng năm là trùng lặp và không cần thiết.